nella Città Metropolitana Milanese

Mattarella e la Costituzione

Pubblico volentieri una riflessione di Andrea Capolongo a proposito di un dibattito che ha investito il ruolo del Capo dello Stato al momento della formazione del governo giallo-verde. Bisogna ogni tanto fare il punto per capire dove stiamo andando.

” Non accenna a placarsi, nonostante siano trascorsi quasi nove mesi dalla formazione del Governo, la polemica per il rifiuto opposto dal presidente Mattarella al prof. Paolo Savona al dicastero dell’Economia e Finanze.

Fino a quando la discussione sui poteri del Capo dello Stato si mantiene nei limiti di un confronto civile e pacato, come sta avvenendo nelle riviste specializzate, con tesi pro e contro l’operato di Mattarella, non sussistono problemi, anzi il confronto/scontro fa progredire la ricerca scientifica.

Altra cosa è la strumentalizzazione a fini di parte come sta avvenendo purtroppo in rete ed in qualche trasmissione televisiva. In rete, ad esempio, ci sono soggetti, quali un signore, che dice di essere l’editore della Finanza sul WEB, che in un video chiede con forza al Capo dello Stato di dimettersi perché non “rappresenta più l’unità nazionale”. Un avvocato, poi, in una trasmissione televisiva, andata in onda qualche giorno fa, dichiara di non sentirsi più in uno Stato di Diritto, perché Mattarella non è stato incriminato e non vi è nessuno che abbia il coraggio di farlo per attentato alla Costituzione per il suo rifiuto nei confronti del prof. Paolo Savona. 

E’ chiaro che si tratta di attacchi strumentali finalizzati a colpire la persona del Presidente che cerca, in qualche modo, di arginare il progressivo isolamento dell’Italia, e di supplire, interloquendo con le Cancellerie, ad un governo assente, o, peggio, pronto a far danni (come nel caso, ad esempio della Francia e del Venezuela); un governo in cui impera imprudenza e dilettantismo.

Ritengo quindi opportuno, nei limiti del possibile, di fare un po’ di chiarezza in merito.

Si è molto discusso  sul “Gran rifiuto” pronunciato dal Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, nei confronti del Prof. Paolo Savona al dicastero dell’Economia e Finanze.

Secondo alcuni il Presidente con il suo No avrebbe debordato dai suoi poteri, per altri, invece, si è mantenuto nei limiti assegnatagli dalla Carta.

Innanzitutto occorre subito avvertire che le profonde divergenze esistenti in dottrina sul ruolo da attribuirsi al Presidente della Repubblica  risalgono alla stessa Assemblea costituente dove è stata delineata, per quest’organo costituzionale, una figura volutamente “sfuggente” (Paladin), se non addirittura ambigua,  “sospesa fra due poli del presidente-simbolo dell’unità nazionale e del presidente-motore di indirizzo politico, magari solo costituzionale (cioè riferito all’attuazione del dettato costituzionale), senza che la figura intermedia del presidente-garante della Costituzione  e del suo corretto funzionamento possa considerarsi risolutiva” (Barbera- Fusaro).

E proprio in ragione di tale ambiguità che “tutti i presidenti hanno forgiato i propri poteri e il proprio ruolo in relazione alle domande e alle esigenze che il sistema politico poneva loro nei particolari periodi in cui hanno operato “(Lippolis).

Ciò  premesso, punto di partenza per analizzare la materia in questione, è l’art. 92, II comma, della  Costituzione, che recita: “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo i ministri”.

La discussione sulla sopracitata disposizione costituzionale non può che partire dall’esatto significato giuridico da attribuire all’atto di “proposta” del Presidente del Consiglio incaricato. Se esso debba intendersi vincolante o meno per il Capo dello Stato. In altri termini, il Capo dello Stato, a fronte della proposta di nomina dei ministri fatta dal Presidente del Consiglio incaricato possa valutarla criticamente e, in tal caso, respingerla e formulare indicazioni alternative, oppure  recepirla tuot court?

L’atto di “proposta”, nell’ambito della normazione amministrativa, è un tipico atto di iniziativa o di impulso, ossia di quegli atti che aprono cronisticamente il procedimento, e ne determinano l’oggetto. Le norme usano promiscuamente i vocaboli domanda, proposta, richiesta, istanza, segnalazione, denuncia, invito,  ed altri. Si deve all’opera della dottrina e della giurisprudenza del Consiglio di Stato aver portato un certo ordine in materia, distinguendo gli atti di iniziativa in base agli effetti giuridici da loro provocati. L’ atto di “proposta” è un tipico atto di iniziativa che produrrebbe rispetto agli altri un effetto più intenso, si tratterebbe di un atto ad effetti “parzialmente vincolanti” (M.S. Giannini). Secondo l’insigne studioso, “la proposta vincola l’oggetto del provvedimento, ma non l’an: ossia l’autorità decidente sarebbe libera nel provvedere, ma se provvede non potrebbe che attenersi al contenuto della proposta” . L’autorità, pertanto,  chiamata a provvedere , di fronte ad una “proposta” ha quantomeno un minimo di discrezionalità che riguarda la scelta circa l’emanazione o meno del provvedimento.

Quindi, nel caso in cui la proposta, di cui all’art. 92, comma 2, Costitutzione avesse natura di atto di iniziativa di un procedimento ben poteva il Capo dello Stato,  non procedere alla nomina.

In realtà, la proposta, alla luce del disposto costituzionale, non ha natura di atto di iniziativa. La dottrina, unanimemente, considera la “proposta” del Presidente incaricato come componente di un atto complesso, frutto dell’incontro di due volontà. Pur essendoci unanimità sul fatto che la proposta  del Presidente incaricato e la nomina del Capo dello Stato costituiscono espressione di un atto complesso, sorgono, poi, divergenze sul peso da dare alle due medesime volontà.

La tesi maggioritaria, facendo leva sul carattere parlamentare della nostra “forma di governo”, ritiene prevalente, nell’ambito dell’atto complesso, la volontà del presidente del Consiglio incaricato. Infatti, si sostiene, che la titolarità, in regime parlamentare, del potere esecutivo sia concepita come emanazione permanente (mediante il rapporto fiduciario) del Parlamento.

L’indirizzo politico in un sistema parlamentare è del Governo e del Parlamento che viene attuato con l’istituto della fiducia, e, quindi, con l’esclusione del Capo dello Stato. Secondo la prof.ssa Carlassare, il Presidente della Repubblica, nel caso di specie, ha debordato dai suoi poteri, in quanto lo stesso, “non può ingerirsi nell’indirizzo politico, (perché) è solo organo di garanzia”. Sulla stessa lunghezza d’onda si pongono i proff. Onida, Villone, Baldini, G.Cerroni Feroni. Tale posizione, pur sostenuta da esimi studiosi, non convince non perché la forma di governo presente in Italia sia, come è stato pure affermato, una “Repubblica parlamentare atipica “(Barile) ,   o che il Capo dello Stato sia depositario di un “indirizzo costituzionale” (Barile), come hanno anche sostenuto 14 docenti della scuola fiorentina, e in base a ciò si sono schierati a favore dell’operato di Mattarella. La tesi dei  docenti fiorentini, pur approvando l’operato del presidente Mattarella, lascia molti dubbi, per la semplice ragione che la loro tesi si base sulla nozione, quanto mai vaga, indeterminata, a tratti inafferrabile, di indirizzo costituzionale di cui sarebbe portatore il Presidente della Repubblica.

La tesi della Carlassare, di Onida  e degli altri che  condividono la loro posizione neppure convince, in quanto, a me sembra, che  il loro sia un approccio,  che si basa su una concezione statica, anziché dinamica dell’ordinamento costituzionale. In altri termini,  individuano le tipologie delle forme di governo concentrandosi sulla definizione degli equilibri fra gli organi costituzionali in base al mero principio della separazione dei poteri, anziché “ di cogliere- oltre alla distribuzione costituzionale delle competenze ed ai rapporti fra gli organi/poteri costituzionali-la reale effettualità dei singoli istituti costituzionali e dei concreti rapporti esistenti fra organi costituzionali, in una parola, tutta quella complessa realtà costituita dalle relazioni fra le istituzioni costituzionali che definisce  living Constitution, anche tutte quelle interrelazioni osservabili fra le istituzioni costituzionali e il sistema politico” (Gambino).

In buona sostanza, a mio avviso, nell’analizzare la varie forme di governo non si può prescindere dal prendere in considerazione la nozione, certo, quando mai ambigua, se non impropria, di “Costituzione vivente” (Living Costitution). Con tale locuzione si intende semplicemente la costituzione scritta con tutto il suo corredo di norme interpretative ed applicative, che si sono formate attraverso i contributi della giurisprudenza costituzionale, ma anche quelli derivanti dalle consuetudini costituzionali, dalle regole di correttezza costituzionale, e anche  dalla prassi.

E proprio ricorrendo alla nozione di “Costituzione vivente” non si può negare che il Capo dello Stato, fin dagli albori della Repubblica, nel caso di specie, non si sia mai comportato come un “notaio”, un semplice passacarte, a cominciare dal Presidente Einaudi, di cui si vocifera di aver scelto direttamente tre ministri, per non parlare del presidente Pertini che nel 1979 rifiutò la nomina di Clerio Darida a ministro della difesa, o del Presidente Scalfari che rifiutò la nomina di Cesare Previti a ministro della giustizia, o di Napolitano, quella del giudice Gratteri allo stesso dicastero della giustizia. Senza dimenticare, poi, i governi cosiddetti del “Presidente” “sorretti da più o meno composite maggioranze parlamentari, ma, soprattutto, dalla fiducia presidenziale” (Barbera-Fusaro).

Governi presidenziali sono stati, ad esempio, i governi Cossiga e Spadolini, e in tempi più recenti i governi Amato, Ciampi e Dini, ed, infine, ovviamente, il governo Monti. Indipendentemente, tuttavia, dalla discussione sulla “forma di governo” vigente in Italia, e sui poteri che, in tale forma, spettano al Capo dello Stato, pur ammettendo che sussista per quest’ultimo un obbligo tassativo ed inderogabile di sottoscrivere, sempre e comunque, l’atto di nomina proposto dal Presidente incaricato, il nostro ordinamento non conosce alcun rimedio per assicurarne il rispetto, salvo di non voler accedere all’idea paventata dal leader penta-stellato, a cui subito si era aggiunta la leader di fratelli d’Italia, Giorgia Meloni, di attivare la procedura di  messa in stato di accusa del  Presidente della Repubblica prevista dall’art. 90 cost. che è una vera e propria boutade. D’altronde   gli stessi giuristi che  hanno criticato l’operato di Mattarella riconoscono che si “è trattato di un “errore politico, che non comporta gli estremi del ricorso ex art. 90 Cost.” (Villone). Il capo dello Stato “ha esercitato al limite delle sue prerogative uno dei suoi poteri (…). Sul piano strettamente giuridico può dire “io non firmo””(V. Onida).

L’unico rimedio possibile, a mio avviso, sarebbe stato quello di attivare presso la Corte costituzionale un conflitto fra i poteri dello Stato (del  Presidente del Consiglio incaricato contro il Capo dello Stato). Certo non vi sono precedenti al riguardo  nella nostra storia repubblicana, ma certamente un simile ricorso avrebbe probabilmente chiarito la portata dei poteri del capo dello Stato.

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